TEMARI

TEMA I: LA CONSTITUCIÓ DE CATALUNYA EN UNA COMUNITAT AUTÒNOMA DINS DE L'ESTAT ESPANYOL

1. Síntesi del tema

1.1 L’Estat autonòmic (L’evolució de l’Estat de les Autonomies)

L’Estat autonòmic o Estat de les autonomies és una expressió que fa referència a la forma d’organització territorial de l’Estat espanyol des de la Constitució de 1978. Es un tipus d’estat compost, diferent de l’estat federal on, com s’explicarà més endavant, el poder polític es troba descentralitzat en les diverses comunitats autònomes que s’hi constitueixen. L’estat federal ha evolucionat molt i té múltiples manifestacions, i es caracteritza per ser un estat d’estats, on els poders executiu, legislatiu i judicial es troben dividits territorialment, hi ha una idea de pacte entre els diferents territoris, que es mostra en la gènesi i en la reforma de la Constitució així com en la integració de les parts –estats membres- en la Federació. L’Estat autonòmic, en canvi, distribueix territorialment el poder polític, però és conseqüència de la descentralització d’un estat unitari, en el qual el poder constituent i de reforma és únic, el poder judicial no es troba dividit, i els estatuts d’autonomia completen una Constitució volgudament oberta.

Les raons de la descentralització les trobem tant en acostar el poder polític a la ciutadania com en el reconeixement de la personalitat nacional pròpia dins el conjunt de l’Estat, de Catalunya i d’altres territoris. Així, l’apropament del poder als ciutadans i la integració plurinacional poden ser les dues grans raons de fons que han permès la construcció de l’Estat de les autonomies. Això no obstant, el desenvolupament pràctic de les previsions constitucionals després de més de vint-i-cinc anys de vigència de la Constitució ens porta a considerar que s’ha aconseguit més el primer propòsit que no el segon, a causa de la generalització autonòmica i la tendència a la uniformitat, i que col•loquialment s’anomenà “café para todos”. Durant els treballs constituents la majoria de forces polítiques foren partidàries de la descentralització política, però el segon dels elements esmentats només va ser defensat pels partits nacionalistes bascos i catalans, mentre que d’altres forces sostenien una estructura federal de l’Estat.

L’article 2 de la Constitució de 1978 recull el dret a l’autonomia de les nacionalitats i regions, emmarcat en el context de la unitat espanyola:“La Constitució es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola, pàtria comuna i indivisible de tots els espanyols, i reconeix i garanteix el dret a l’autonomia de les nacionalitats i regions que la integren i la solidaritat entre totes elles”. Com es pot observar es tracta d’una redacció que reflecteix la transacció entre punts de vista diferents en relació a l’organització territorial de l’Estat espanyol. D’una banda, es recullen els principis entorn dels quals s’estructura l’Estat: la unitat, l’autonomia i la solidaritat. I d’ altra banda, la presència del terme “nacionalitats” es conseqüència de la pressió dels grups nacionalistes. S’està pensant en Catalunya, Euskadi i Galícia, malgrat que no son citades expressament, i en tot cas, es vol diferenciar uns territoris que presenten un fort sentiment d’identitat preexistent d’altres en què no es així. Com veurem, però, no s’ha associat fins ara cap conseqüència jurídica als estatuts d’autonomia que han optat per la definició d’un territori com a nacionalitat o regió.

De l’article 2 CE en podem extreure dos principis constitucionals: el d’unitat i el d’autonomia, tots dos elements estructurals del text constitucional. La unitat comporta que Espanya és un estat sobirà, els poders del qual emanen del poble espanyol (art. 1.2 CE). El principi d’autonomia no pot articular-se en contra del principi d’unitat ja que és en el marc d’aquest cobra tot el seu significat. Per això la Constitució estableix tècniques d’integració per tal de reconduir la diversitat a un règim unitari, com ara el principi de solidaritat (arts. 2, 138, entre d’altres), el principi d’igualtat de drets i obligacions de tots els ciutadans en qualsevol part del territori espanyol (art. 139.1), els principis de llibertat de circulació i d’establiment de persones i el de lliure circulació de béns (art. 139.2), l’ordenació del repartiment de competències, amb les corresponents clàusules de tancament i la clàusula de supletorietat (art. 149.3), mecanismes de resolució de conflictes competencials mitjançant la intervenció del Tribunal Constitucional (art. 161.1 c) i la cooperació lleial entre les diferents instàncies de poder.

L’autonomia és un principi estructurador de tot l’ordenament jurídic, perquè afecta la divisió anomenada vertical del poder polític, entre tots els nivells en què s’organitza territorialment l’Estat espanyol. El títol VIII CE desenvolupa els principis i els procediments posar en funcionament l’Estat de les autonomies, però no trobem un únic model tancat i acabat d’organització territorial. L’art. 137 reconeix dos nivells d’autonomia, la local i la de les comunitats autònomes, qualitativament diferents. Aquestes darreres gaudeixen d’un grau més intens d’autonomia, segons ha expressat també la jurisprudència constitucional (STC 4/1981, de 2 de febrer; STC 35/1982, 14 de juny), perquè son titulars de la potestat legislativa i perquè gaudeixen d’unes competències pròpies que han assumit en els respectius estatus d’autonomia. Cal recordar que l’autonomia política deriva del bloc de la constitucionalitat format per la Constitució i els estatuts d’autonomia, i no és disponible per a l’Estat, a diferència del règim local. Configura un àmbit de poder o de decisió limitat per definició, com descriu l’expressió “autonomia no és sobirania”. Però tot i així, es configura una capacitat d’autogovern, d’autoorganització institucional, de crear polítiques públiques pròpies, d’elaborar normes jurídiques. El poder polític que deriva de l’autonomia comparteix les característiques del poder estatal (en aquest sentit podem dir que la Generalitat de Catalunya és part de l’Estat espanyol), atès que s’exerciten funcions legislatives i executives. També cal recordar la importància de l’autonomia financera, aspecte discutit en els darrers temps, en el sentit de la insuficiència de recursos de què es nodreix la Generalitat de Catalunya per a fer front a les seves competències.

Un element important a destacar de les previsions constitucionals és el principi dispositiu. La Constitució no estableix cap mapa autonòmic, no diu quines comunitats autònomes hi haurà, ni les competències concretes de cadascuna. Els estatuts d’autonomia són els textos jurídics que completaran la Constitució en aquest punt. La Constitució estableix uns procediments per a que els diferents territoris accedeixin a l’autonomia. Estableix diverses vies d’accés a través de les quals es condiciona el nivell de competències que es poden assumir en un primer moment. D’altra banda, els estatuts d’autonomia són aprovats per les Corts Generals, com a lleis orgàniques, de manera que són reconeguts pel propi Estat.

La Constitució estableix – a banda dels principis d’unitat, d’autonomia i de solidaritat -diverses vies d’accés a l’autonomia. Les dues més importants són la via general de l’art 143 i ss, i l’especial dels arts. 151 i ss, tot i que el títol VIII CE recull d’altres particularitats per a casos concrets. En el cas de Catalunya, com també d’Euskadi i Galícia es va fer servir la via especial, però matisada per allò que estableix la disposició transitòria segona de la CE, que afirma que aquells territoris que haguessin plebiscitat un règim d’autonomia en el passat (IIª República), i que en el moment de promulgar-se la Constitució comptessin amb règim provisional d’autonomia, resten exonerats del requisit del referèndum d’iniciativa autonòmica, és a dir, es considera que ja han demostrat en un altre moment històric llur interès per tal d’accedir a l’autonomia. En el cas de Catalunya, l’esmentada disposició transitòria segona, a més dels arts. 151 i ss, canalitzen l’accés a l’autonomia. De les comunitats autònomes que accediren per l’anomenada via ràpida només Andalusia va tenir que recórrer al referèndum d’iniciativa autonòmica. La resta de comunitats autònomes es constituïren per la via lenta de l’art. 143 i ss., amb un nivell de competències menor en un primer moment, però que transcorreguts cinc anys tenien la facultat d’assolir més competències. Els territoris que en el passat haguessin plebiscitat afirmativament un projecte d’estatut d’autonomia i gaudissin d’un règim preautonòmic, només amb el vot favorable de la majoria absoluta de llurs executius autonòmics ja podien accedir a l’autonomia per la via de l’art. 151 CE (aquest és el cas de Catalunya, Euskadi i Galicia).

Cal remarcar les vies d’accés a l’autonomia dels territoris que ho van fer a través del procediment ràpid o especial com Catalunya, el País Basc, Galícia i Andalusia.  En assemblea integrada pels parlamentaris del territori que pretén accedir a l’autogovern (diputats i senadors elegits en les eleccions generals anteriors) es redacta un projecte d’estatut d’autonomia que un cop aprovat es remet a la Comissió constitucional del Congrés dels Diputats on hi assisteixen també delegats parlamentaris del territori per a defensar el projecte. En aquest moment s’examina el projecte en aquesta Comissió i cal que s’arribi a un acord i s’aprovi el text que posteriorment s’haurà de sotmetre a referèndum en les províncies del territori que es veurà afectat per l’Estatut d’autonomia. Aquest referèndum requereix per a aprovar-se una majoria simple dels vots. Si el projecte d’ estatut és aprovat a cada província per la majoria dels vots emesos vàlidament, serà elevat a les Corts Generals. Els plens de totes dues cambres decidiran sobre el text per mitjà d’un vot de ratificació. Havent estat aprovat l'estatut, el rei el sancionarà i el promulgarà com a llei orgànica.

 

El procediment que acabem de comentar es pot observar una certa idea de pacte, que no es troba en els estatuts de la via lenta, els quals un cop dipositats a les Corts Generals són aprovats com a llei orgànica, però amb les esmenes corresponents entre altres elements, i no requereix cap referèndum en el seu procés d’elaboració.

El model autonòmic representa un tipus d’estat compost, que no és un estat federal. El poder polític es divideix entre uns órgans centrals o generals, i les comunitats autònomes. El poder judicial és únic per a tot el conjunt de l’Estat, la qual cosa no vol dir que no s’organitzi en el territori, sinó que no està afectat pel principi de la divisió territorial del poder polític. Els estatuts d’autonomia completen la Constitució i formen part del “bloc de constitucionalitat” que distribueix les competències entre els òrgans centrals o generals i els autonòmics. Només hi ha un poder constituent, que resideix en la nació espanyola i de la qual també en deriva el poder de reforma constitucional (les comunitats autònomes només poden participar en la fase d’iniciativa, segons l’art. 166 CE). Les comunitats autònomes no acaben realment de participar en les institucions generals de l’Estat: pensem amb la composició del Senat, del Tribunal Constitucional, del Consell General del Poder Judicial, etc. Per aquesta via observem les dificultats de la integració del pluralisme territorial en els òrgans de l’Estat espanyol.

L’evolució de l’Estat de les Autonomies:
Abans que s’aprovés la Constitució es donaren uns règims provisionals d’autonomia, que van condicionar si més no parcialment la situació posterior (foren anomenats preautonomies). Del tenor literal de la Constitució se’n desprèn una diversitat de vies d’accés a l’autonomia i una heterogeneïtat inicial en la configuració de l’Estat de les autonomies, que després s’ha anat uniformitzant. El procés, però, a hores d’ara encara no està acabat, ja que estan en marxa diverses reformes estatutàries, a més de les produïdes els darrers anys, de manera que es pot parlar de la inexistència d’un únic model d’Estat autonòmic, de l’obertura del model i de la dificultat de tancar-lo en algun moment.

En el desenvolupament de l’Estat de les autonomies podem parlar de diferents moments o etapes:
1.- En un primer moment (1978-1983) es consolida la generalització de les comunitats autònomes i es defineix un primer mapa autonòmic. Durant aquests anys entren en vigor tots els estatuts d’autonomia, disset en total, la qual cosa comporta tot el territori de l’Estat espanyol menys les ciutats de Ceuta i Melilla. Excepte el País Basc, Catalunya, Andalusia i Navarra, la resta accediren a l’autonomia per la via general de l’art. 143, i en alguns casos amb particularitats com és el cas de Madrid, que va seguir les previsions de l’art. 144.a) CE. Trobem un primer punt d’inflexió el 1981, amb el pacte autonòmic entre la UCD i el PSOE, acordat després de l’intent de cop d’estat del 23-F, l’adopció definitiva del “café para todos” i la frustrada harmonització per part de la LOHAPA, ja que la STC 76/1983, de 5 d’agost, declarà inconstitucional una part important de la llei.
2.- De 1983 a 1993: el PSOE ocupa el govern central, sense necessitat de suport parlamentari nacionalista. Etapa de desenvolupament estatutari, amb els corresponents traspassos i amb gran conflictivitat competencial, exercint el Tribunal Constitucional el paper d’àrbitre. És una etapa en la qual el legislador estatal realitza una intensa activitat, , en ocasions establint les bases que condicionaran l’actuació autonòmica. Aquesta etapa acaba amb la signatura dels segons pactes autonòmics, en aquest cas entre el PSOE i el PP, el 1992, primer amb una llei orgànica de transferència complementària que facultava a les comunitats autònomes que van accedir a l’autogovern per la via lenta de l’article 143 de la CE per ampliar el seu sostre competencial inicial; i el segon, les diferents reformes estatutàries que recullen aquesta facultat atorgant-se més competències. Es consagra així una tendència homogeneïtzadora, que toparà amb el desig de mantenir una personalitat singular en el cas de comunitats com Euskadi o Catalunya.
3.- Del 1993 al 2000, es una etapa en què els governs de l’Estat no gaudeixen de majoria absoluta, primer el PSOE i després el PP, la qual cosa els obligarà a cercar pactes, en especial amb CiU, els nacionalistes bascos i els canaris. Es consagra el model 17+2 (Ceuta i Melilla, tindran el 1995 el seu estatut d’autonomia com a ciutats autònomes, sense potestat legislativa). Es comencen a plantejar noves reivindicacions: millores en el finançament autonòmic, l’administració única, nous traspassos de serveis encara no resolts, la reforma del Senat, etc. D’altra banda, augmenta la insatisfacció davant l’autonomia política, en especial al País Basc i a Catalunya.
4.- Del 2000 al 2004, el govern del PP obté majoria absoluta i es tanca davant les reivindicacions autonòmiques, en nom de l’anomenat “patriotismo constitucional”. En especial destaca la incomunicació amb el Govern basc, el qual presenta el 2003 un projecte de reforma estatutària (el Pla Ibarretxe) que és impugnat des del primer moment de la seva tramitació pel Govern central.
5.- Del 2004- 2007, etapa de govern socialista, amb el suport de grups d’esquerres i nacionalistes, marcada d’una banda pel fre al Pla Ibarretxe (resolt en seu del Tribunal Constitucional per la Interlocutòria 135/2004, de 20 abril, la qual permet continuar amb la seva tramitació) en el Congrés dels Diputats pel vot conjunt principalment del PSOE i PP, el 2005. En aquesta etapa es porten a terme reformes dels estatuts d’autonomia de la Comunitat Valenciana, Catalunya, Andalusia, les Illes Balears, i de Castella-Lleó, i se’n comencen a tramitar d’altres de manera que podem dir que s’obre una nova etapa, encara per definir, i que té en els set recursos d’inconstitucionalitat presentats contra l’EAC de Catalunya de 2006 una dada molt rellevant.