TEMARI

TEMA VII: LES COMPETÈNCIES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

1. Síntesi del tema

1.- La distribució constitucional de competències.

El sistema de distribució de competències del qual parteix l’atribució competencial a la Generalitat de Catalunya es basa en els criteris establerts pel títol VIII de la Constitució espanyola de 1978. Aquest text constitucional, tot i que s’inspira en altres textos constitucionals, estableix un sistema peculiar de distribució territorial del poder, cosa que afecta, lògicament, a la distribució de competències entre l’Estat i les Comunitats autònomes. No estableix un sistema federal i no segueix les pautes més habituals de la distribució de competències del federalisme més clàssic (EEUU), que es limita a relacionar quines són els àmbits que resten a les mans del poder federal i una clàusula residual que estableix que tots els poders no reservats a la federació pertanyent als estats membres. Tampoc no segueix les pautes del federalisme més recent (Alemanya) que a la mateixa Constitució estableix quines són les matèries que són exclusives de la Federació (Bund), quines són les que poden ser legislades pels estats membres (Länder), fins que no siguin objecte d’una regulació federal (competències concurrents) i la resta que, també amb una clàusula residual, romanen en mans dels länder. En general els sistemes federals defineixen d’alguna manera les competències d’unes i altres instàncies territorials en el text constitucional.
No succeeix així en els sistemes on es parteix d’una situació prèvia centralitzada, en què, tot i que la distribució de competències entre els diversos nivells territorials té una base constitucional, cal recórrer a un segon nivell normatiu (estatuts d’autonomia o denominacions similars) per saber quins territoris accedeixen realment a l’autonomia i amb quins poders. És el cas, en el nostre context jurídico-polític, d’Itàlia, amb el sistema creat a partir de la Constitució de 1947, reformada, precisament en els aspectes relacionats amb la descentralització política, fa pocs anys. La Constitució espanyola ha seguit aquest model, també present a la precedent Constitució espanyola de 1931, i no ha definit totalment la distribució competencial en el text constitucional, sinó que el resultat final ha estat diferit als diversos estatuts d’autonomia que havien de constituir les diverses comunitats autònomes.

La Constitució espanyola ha establert (seguint en això també, d’alguna manera, el model italià), un sistema constitucional de distribució de competències que té les següents característiques fonamentals:

1. a) No estableix al detall les competències que tindran les comunitats autònomes, sinó que es limita a relacionar les que podran ser assumides per aquestes comunitats i les que pertanyen, en tot cas a l’Estat.
    

2.  Permet que hi hagi diversos nivells competencials. És més, ho planteja com una realitat natural i, fins i tot, si més no en un primer moment, volguda. Però també s'obre la possibilitat d’una igualació des de dalt en un futur hipotètic.
    

3. Els nivells competencials superiors vénen condicionats per circumstàncies històriques. Així, tindran accés, en un primer moment, al nivell superior d’autogovern, aquells territoris que en el passat haguessin plebiscitat afirmativament projectes d’estatut d’autonomia (DT2a). Es el cas de Catalunya que així ho havia fet el 2 d’agost de l’any 1931. Per no impedir el pas a altres territoris que es poguessin sentir marginats per aquesta disposició, s’admet també que hi puguin accedir aquells territoris que demostrin una voluntat d’autogovern superior a la mitjana a través d’un complex procés d’accés a l’autonomia, previst a l’article 151 CE, i que inclou un referèndum que ha de ser aprovat per la majoria dels electors de cadascuna de les províncies integrants (requisit després matisat per la Llei Orgànica 12/1980, de 16 de desembre, de modificació de l’apartat 4 de l’article 8 de la Llei Orgànica reguladora de les distintes modalitats de referèndum). Aquest va ser el cas d’Andalusia que accedí al nivell superior d’autonomia, des de l’inici,en virtut d’aquest procés que va culminar amb el referèndum del 28 de febrer de 1981.
    

4. La resta de comunitats autònomes que es constitueixen han de limitar-se a un nivell competencial més baix (les competències que possibilita l’art. 148), com a mínim, en un primer període no inferior a cinc anys (vid. art. 148.2 CE).
    

5. Estableix dos grans llistats competencials:
     • L’article 148.1, que enumera les competències que podran assumir totes les comunitats autònomes,
     • L’article 149.1, que enumera les competències que queden reservades, en tot cas, a l’Estat.
   
   Entre  un llistat i l' altre hi ha “serrells” importants que són les competències que podran assumir les comunitats autònomes de via ràpida o de nivell superior des d’un primer moment. Dit d’una altra manera, no tot el que no poden assumir les comunitats autònomes a través de l’article 148.1 queda reservat a l’Estat per l’article 149.1. Així, per exemple, l’article 148.1 no enumera l’ensenyament entre les competències que poden assumir “totes les comunitats autònomes”. En canvi, l’article 149.1 (en el seu apartat 30) només reserva a l’Estat “la regulació de les condicions d’obtenció, expedició i homologació de títols acadèmics i professionals i normes bàsiques per al desenvolupament del dret a l’ensenyament...”. És a dir, les comunitats autònomes de primer nivell o de via ràpida, com Catalunya, poden assumir la regulació d’una part important de l’ensenyament i l’execució de la competència, cosa que significa la gestió completa de l’ensenyament dins del seu territori, amb totes les conseqüències d’índole diversa que això implica. En la mateixa direcció, l’article 148.1 tampoc no inclou, entre les competències que poden assumir totes les comunitats autònomes el “règim local” o la “funció pública”. En canvi, l’article 149.1.18 només reserva a l’Estat “les bases del règim jurídic de les administracions públiques i del règim estatutari dels seus funcionaris”, cosa que implica que les comunitats autònomes que tinguin accés (en un primer moment, o després de cinc anys) al contingut competencial d’aquest article (com és el cas de Catalunya des del principi) poden regular aquestes matèries, respectant, això sí, les bases establertes per l’Estat.
    

6. La concreció final de les competències de cada comunitat autònoma queda diferida al seu estatut d’autonomia. Així cada comunitat autònoma, en virtut de les seves possibilitats constitucionals (primer o segon nivell, o, dit d’una altra manera, dins de l’art. 148 únicament o també els serrells de l’article 149), assumirà lliurement (principi dispositiu) les competències que vulgui. Serà el text estatutari (o la seva reforma) el que determinarà les competències de la comunitat autònoma i, per defecte, les de l’Estat dins del territori de la comunitat autònoma.


 

7. Existeixen àmbits constitucionalment previstos on la distribució final de les competències entre l’Estat i les comunitats autònomes no vindrà únicament determinat pels estatuts d’autonomia d’acord amb la Constitució, sinó que tindrà una tercera norma interposada que en delimitarà la competència. Així, en alguns casos, l’Estat tindrà competències per elaborar les bases o l’ordenació general d’una matèria, de manera que la competència autonòmica vindrà delimitada per la definició de “bases” que faci l’Estat (tot i que, en aquest cas, com veurem més endavant, l’Estat no és absolutament lliure per configurar el contingut del que és bàsic). En altres casos, les comunitats autònomes podran assumir competències sobre una matèria, d’acord amb el que digui una llei estatal. És el cas de l’article 149.1.29 CE, que estableix que les comunitats autònomes podran crear policies autonòmiques en la forma que s’estableixi en els seus estatuts d’autonomia, en el marc del que disposi una llei orgànica.

Aquesta regulació constitucional ha tingut diverses conseqüències de naturalesa també diferent. Tot i l’efecte mimètic a l’hora d’elaborar els diversos estatuts autonomia, que portava a seguir el que altres havien escrit prèviament, s’han produït oblits puntuals d’àmbits competencials fins i tot entre comunitats del mateix nivell competencial d' inici. Per exemple, no totes les comunitats autònomes van assumir expressament en els seus textos estatutaris la competències per a la coordinació de les policies locals, tot i que aquesta és una competència que l’apartat 22 de l’article 148.1 possibilita que sigui assumida per part de totes. Doncs bé, ni la Comunitat valenciana, ni Galícia ni el País basc l’assumiren en els seus estatuts d’autonomia. Aquesta discontinuïtat territorial de les competències assumides per les comunitats autònomes que s’ha produït en diversos àmbits ha significat una dificultat per a l’ordenació i la gestió dels àmbits corresponents per part de l’Estat, perquè, com veurem tot seguit, aquelles competències que, seguint el conegut principi dispositiu, no són assumides per les comunitats autònomes romanen sota el poder de l’Estat. A l'Estat no li ha resultat fàcil mantenir estructures per a la gestió d’àmbits competencials molt específics només en uns territoris molt concrets i en d'altres no.
Com acabem de veure, des d’un punt de vista normatiu, la Constitució no és l’únic text de referència a l’hora de constatar quina és la titularitat competencial en un àmbit material concret. Així, si volem saber qui és competent (i fins a quin punt), per exemple, en matèria d’urbanisme a Catalunya, no en tenim prou amb
saber que l’article 148.1.3 de la Constitució permet que la competència sobre aquesta matèria sigui assumida per totes les comunitats autònomes, ja que Catalunya podia perfectament no haver-la assumit en el seu estatut d’autonomia. L’article 149 de l’Estatut d’autonomia actual, aprovat per Llei Orgànica 6/2006, de 19 de juliol, constata que li correspon a la Generalitat de Catalunya la competència exclusiva sobre urbanisme. Fins i tot en alguns casos,  haurem de tenir en compte un tercer text normatiu aprovat per l’Estat per saber l’abast final de la competència de la Generalitat i de l’Estat. Així, per exemple, l’article 116 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, estableix que “correspon a la Generalitat, respectant el que estableixi l’Estat en exercici de les competències que li atribueix l’article 149.1.13 i 16 de la Constitució, la competència exclusiva en matèria d’agricultura i ramaderia”. Tot i que el redactat de l’article especifica, tot seguit, què inclou, en tot cas, la competència de la Generalitat, en cas de discussió sobre la correcció competencial d’una determinada actuació autonòmica haurem de tenir en compte les normes que hagi dictat l’Estat en base a les competències atribuïdes pels esmentats títols competencials de l’Estat (en aquest cas “bases i coordinació de l’activitat econòmica general” i “bases i coordinació general de la sanitat”). Un altre cas de llei estatal interposada entre la Constitució i els estatuts d’autonomia, el trobem en matèria de finançament autonòmic, on malgrat les previsions constitucionals i estatutàries al respecte, la mateixa Constitució possibilita l’aprovació d’una llei orgànica que en regularà els aspectes concrets de la matèria (vid. art.157.3).

Aquestes circumstàncies van portar a la Llei Orgànica 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional a establir explícitament, en el seu article 28.1 que “Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley, disposición o acto con fuerza de ley del Estado o de las Comunidades autónomas, el Tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas”. És a dir, el Tribunal Constitucional, sobretot quan es tracti de temes relacionats, de manera directa o indirecta, amb la distribució de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes haurà de tenir en compte, a més de la Constitució, els estatuts d’autonomia i la resta de normes que tinguin una funció delimitadora de competències (com, seguint l’exemple esmentat anteriorment, la llei orgànica en matèria de seguretat pública i policia prevista en l’article 149.1.29 CE).
A partir d’aquest precepte ha sorgit el concepte de “bloc de la constitucionalitat”, com a conjunt normatiu que inclou aquelles normes que serveixen de base al Tribunal Constitucional per dirimir els recursos i els conflictes per  resoldre  qui és competent. Alguns autors, però, es mostren restrictius a l’hora d’incloure normes dins d’aquest concepte i es mostren partidaris de contemplar-hi únicament la Constitució i els estatuts d’autonomia.

Tot sistema de distribució de competències, si pretén continuar mantenint una certa coherència normativa i ser complet , ha d’evitar, d’una banda, les llacunes competencials i, d’una altra banda, les llacunes jurídiques. També ha de preveure com se solucionen els conflictes normatius entre normes provinents d’òrgans pertanyents a diversos ens territorials. És el que es coneix normalment com a clàusules de tancament del sistema. La Constitució espanyola preveu tres clàusules a aquests efectes (vid. art. 149.3):

• La "clàusula residual" (trobem una explicació molt clara del seu contingut a la STC 82/1984, de 20 de juliol, FJ 2). Tracta d’evitar que es produeixi un buit competencial, és a dir, que ni l'Estat ni cap comunitat autònoma en tingui la titularitat perquè no s'hagi atribuit la competència a ningú. S’articula en dos moments:

    1.- Les competències no atribuïdes expressament a l'Estat per la Constitució poden ser assumides per les comunitats autònomes en els seus estatuts d’autonomia.
    2.- Si les comunitats autònomes no les assumeixen en llurs estatuts d’autonomia, correspondran a l'Estat.

És per aquesta via per la qual les comunitats autònomes de la via ràpida o en especial (Catalunya, País Basc, Galícia, Andalusia i Navarra -encara que aquesta per un procediment "sui generis") han assumit les competències que l’apartat primer d’aquest article no atorga a l'Estat ( i també ho poden fer la resta de CCAA després de transcorreguts cinc anys de la vigència dels estatuts aprovats per la via de l’article 143). És el nexe de connexió entre les competències possibilitades per l’article 148.1 i les competències que l’article 149.1 no reserva a l’Estat. Així, per exemple, la competència de la Generalitat de Catalunya en matèria d’ensenyament (esmentada abans) s’ha pogut assumir al text estatutari en virtut de la clàusula residual, ja que no està inclosa en el llistat de matèries reservades a l'Estat que recull l’apartat primer de l’article 149.1.

• La "clàusula de prevalença". Intenta solucionar la possible col•lisió entre normes estatals i autonòmiques. S’expressa de la següent manera. "... Estat, les normes del qual prevaldran, en cas de conflicte, sobre les de les CCAA en tot allò que no estigui atribuït a l’exclusiva competència d’aquestes..."

Per a la seva aplicació s’han de donar els següents requisits:

1.- Que es doni un conflicte entre ambdues normatives (estatal i autonòmica). Això pressuposa:
  - que ambdues normatives recauen sobre un mateix objecte i territori.
  - que ambdues han d’estar dictades amb títols competencials vàlids. Si no, no hi ha conflicte, s’aplica la dictada per l'ens competent, ja que l’altra és nul•la per incompetència (és inconstitucional).

2.- Que la matèria en qüestió no sigui de competència exclusiva de la CA corresponent.

Aquesta clàusula sembla supèrflua perquè el nostre sistema pretén una distribució perfecta de totes les titularitats competencials possibles entre l’Estat i les comunitats autònomes (confirmada per la clàusula residual que acabem de veure). És a dir, en matèria de legitimació de les actuacions dutes a terme per l'Estat i les CCAA, així com dels conflictes que pugui haver entre ambdues instàncies, el nostre sistema normatiu està regit per l’anomena’t "principi de competència". Segons aquest principi, l’actuació de l'Estat o d’una comunitat autònoma ha de venir habilitada per la titularitat sobre la matèria en qüestió. (o sobre alguna de les funcions sobre aquest matèria- vid infra). Així, en cas de conflicte, el problema raurà en comprovar qui en té la competència. Un cop resolta la titularitat d’aquesta competència, la norma de l'ens competent preval sobre la de l'incompetent, no hi ha lloc a l’aplicació prevalent del Dret estatal (si  l’Estat és l’ens competent s'ha d’aplicar la seva normativa, però en raó de la seva titularitat competencial i no de cap situació hegemònica o de supremacia, i, si no ho és, s’ha d’aplicar la norma autonòmica corresponent).
És cert que hi ha supòsits on no és tan fàcil aplicar el principi de competència i és molt més clar i senzill aplicar el de prevalença. Es tracta dels casos de les matèries sobre les quals l’Estat i les comunitats autònomes posseeixen potestat legislativa i, en aquests casos, també és aplicable el principi de competència. Si es tracta d’àmbits on l’Estat té competència per elaborar les bases d’una matèria i la comunitat autònoma el desenvolupament legislatiu de les bases, caldrà veure si els preceptes en conflicte fan referència a aspectes bàsics de la matèria o no. Si són considerats bàsics s’aplicarà la normativa estatal perquè serà la competent, si no són considerats així s’haurà d’aplicar l'autonòmica per raó de la seva competència ja que l'Estat haurà traspassat el seu camp  competencial (aquest ha de limitar-se a les bases, igual que les comunitats autònomes, al seu desenvolupament). Es podria pensar que aquest és un problema irresoluble per als jutges i tribunals, ja que ells necessitarien d’una ordre constitucional taxativa per deixar d’aplicar una norma de rang legal (ja que hi estan sotmesos constitucionalment per l’article 117.1). És cert que els jutges i tribunals no poden entrar a decidir si l’Estat s’ha excedit en la definició del contingut concret de les bases d’una matèria determinada, però poden presentar una qüestió d’inconstitucionalitat davant del Tribunal Constitucional (sempre que es donin, això sí, les requisits previstos a l’article 35 de la LOTC).
El fet que fins ara el Tribunal Constitucional no l’hagi utilitzat mai per resoldre cap conflicte de competència o recurs d’inconstitucionalitat avala la innecessarietat d'aquesta clàusula en el nostre sistema. La seva presència en el nostre text constitucional es deguda a l’efecte imitació del contingut d’altres textos constitucionals d’estats descentralitzats que es van tenir en compte a l’hora de la seva elaboració (per exemple, l’article 6.2 de la Constitució del Estats Units d’Amèrica o l’article 31 de la Constitució Alemanya de 1949).

• La "clàusula de supletorietat del Dret estatal". Estableix que "...El Dret estatal serà, en tot cas, supletori del Dret de les comunitats autònomes". Intenta evitar les anomenades llacunes legals, supòsits en el quals no hi ha una norma aplicable a un cas concret. Tenint en compte l’obligació legal de jutges i tribunals de resoldre els casos que se’ls presenten i de la prohibició de “non litis”, el constituent va introduir la clàusula per tal d’evitar les llacunes legals. Aquesta clàusula tenia sentit sobretot en els primers moments de la posada en marxa del model autonòmic, ja que les comunitats autònomes no podien, de vell nou elaborar normativa sobre tots els àmbits sobre els quals tenien competència. Semblava raonable, doncs, aplicar, temporalment la legislació de l’Estat de manera supletòria. Ara bé, aquesta clàusula només resultava aplicable quan els mecanismes d’integració per suplir les llacunes legals de cada sistema normatiu autonòmic no poguessin resoldre el dèficit normatiu.
Existeix, però, un supòsit de supletorietat de la normativa estatal molt més discutible. A hores d’ara, amb més de vint-i-cinc anys de rodatge de l’anomenat Estat de les Autonomies, és aplicable aquesta clàusula a una matèria, sobre la qual, per exemple, té competència la Generalitat de Catalunya des de l’any 1980? Si no l’ha regulat durant tots aquests anys, no es pot interpretar que hi ha una voluntat política de no regular la matèria i treure’n les conseqüències normatives corresponents?
En tot cas, cal tenir molt clar que es tracta d’una clàusula d’aplicació del Dret i no d’atribució de competències És a dir, en cap cas la clàusula de supletorietat del Dret estatal  atribueix competències a l'Estat, ja que el Dret estatal només s’aplicarà mentre la CA en qüestió no reguli la matèria objecte del litigi. Així, en el moment que la CA aprovi una normativa que la reguli es deixarà d’aplicar el Dret de l'Estat, encara que prèviament s’hagués hagut d’aplicar per manca de normativa autonòmica aplicable. Aquesta clàusula no implica, en conseqüència, que l’Estat estigui legitimat per legislar en àmbits sobre els quals no té competència amb l’argument que la seva normativa serà, en tot cas, supletòria de la de les comunitats autònomes (vid. SSTC.118/1996, de 27 de juny, i 61/1997, de 20 de març)

Abans de tancar aquest apartat destinat a  la distribució constitucional de competències, hem d’esmentar l’existència, també a la nostra Carta Magna, d’un instrument en mans de l’Estat per tal d’exigir a les comunitats autònomes el compliment de les seves obligacions constitucionals. Es tracta de la via coercitiva de l’article 155 del text constitucional.
Aquest article preveu un mecanisme en virtut del qual el Govern pot obligar coactivament les CCAA a complir amb les obligacions que es derivin de la CE i de les lleis, l’ incompliment de les quals suposi un greu atemptat contra l'interès general d'Espanya. És important fer alguns aclariments al contingut d'aquest article:

1. Es tracta d'un mecanisme excepcional i límit del sistema, és a dir, un mecanisme al qual només es pot recórrer un cop utilitzats tots els mecanismes habituals que té l'Estat per controlar la legalitat i la constitucionalitat de l'actuació de les CCAA (recursos contenciosos-administratius, recursos d'inconstitucionalitat, conflictes de competència, etc. ), i no un mecanisme que es pugui utilitzar des d'un inici. Només pot ser utilitzat per l'Estat com a últim recurs per obligar les CCAA a complir amb les seves obligacions.

2. Cal fer una interpretació correctora del seu contingut literal. Així, l'article diu literalment que es pot aplicar aquest mecanisme quan "una comunitat autònoma no complia les obligacions que la Constitució o altres lleis li imposaven, o actuava de forma que atemptés greument contra l'interès general d'Espanya...". Si ens atenem a la seva literalitat, existeixen dos supòsits en què es pot aplicar aquest mecanisme:
   1.- Quan una CA no compleixi les obligacions que la CE i les lleis li imposaven.
   2.- Quan una CA atempti greument contra l'interès general d'Espanya.
   Si acceptem que es pot donar el segon supòsit sense donar-se el primer, ens trobarem que una CA que està complint les obligacions imposades per la CE i les lleis pot atemptar greument contra l'interès general d'Espanya, la qual cosa topa amb els propis fonaments del nostre Estat de Dret per vàries raons que are exposem. Si tenim en compte que, d'una banda, estem en un sistema parlamentari basat en la sobirania popular, que el Parlament (Les Corts) és l'únic òrgan estatal que representa directament el poble, arribarem a la conclusió que l'interès general del poble, des d'un punt de vista jurídico-polític, s'ha de plasmar en les lleis aprovades per l'òrgan representant del titular de la sobirania, i que fora d'aquestes normes és difícil argumentar l'existència de l'interès general, llevat del que derivi del desenvolupament de les pròpies lleis per les seves normes inferiors. A més, d'altra banda, l'interès general, des del punt de vista del repartiment constitucional de competències, està plasmat fonamentalment a l'article 149.1 CE, ja que és en virtut de l'interès general que es reserven unes determinades funcions i matèries a l'Estat i es deixen fora del camp d'acció de les CCAA .

   És per tot això que resulta complicat parlar de possibilitats d'atemptar contra l'interès general d'Espanya si es compleixen les obligacions imposades per la CE i les lleis , i és difícil l'aparició del segon supòsit esmentat. Caldria, doncs, pensar que l'atemptat greu contra l'interès general d'Espanya ha d'ésser una conseqüència (i, per tant, formar part d'un únic supòsit d'aplicació del precepte constitucional en qüestió) de d’incompliment de les obligacions imposades per la CE i les lleis .

3. Cal seguir el procediment previst a l'article per a la seva aplicació. Éls tràmits són els següents:
      1.- Requeriment del Govern estatal al president de la CA en qüestió instant-lo a que compleixi les obligacions establertes a la CE i a les lleis.
      2.- Desatenció del requeriment per part del president de la CA .
      3.- Aprovació de la utilització d'aquest mecanisme per la majoria absoluta dels membres del Senat .
      4.- Execució de les mesures necessàries que semblen no estar limitades. És a dir, pot tractar-se simplement de donar les ordres oportunes a les autoritats autonòmiques, però també d'intervenir directament en la competència autonòmica en cas que les autoritats autonòmiques es resisteixin a complir les seves obligacions (utilitzant els mitjans necessaris per a fer efectiva l'actuació de la competència autonòmica).

Fins ara aquest mecanisme no ha estat utilitzat, i potser cal pensar que l'èxit més gran de la CE seria que mai no fos aplicat, ja que la seva aplicació suposaria un fracàs del seu sistema, així com una forta crispació dins de l'Estat de les autonomies les conseqüències polítiques de la qual són molt difícils de preveure. De totes maneres, per si s'escau, es convenient tenir present una interpretació de tipus restrictiu dels supòsits d'aplicació d'aquest mecanisme previst a l'art. 155 CE.