TEMARI
TEMA III: EL PARLAMENT DE CATALUNYA
1. Síntesi del tema
2. El Parlament i el sistema parlamentari a Catalunya
2.1. El sistema parlamentari a Catalunya.
Les formes de govern es donen dins del si d’una determinada forma d’Estat. Aquest últim és un concepte teòric que fa referència als anomenats elements constitutius de l’Estat (poder, poble i territori) i que es construeix a partir de dos d’aquests tres elements: el poder (l’aparell de govern) i el poble (la comunitat política). Les diferents formes d’Estat depenen del tipus de relacions que mantenen l’aparell de govern (els poders públics) amb els ciutadans, i per tant caldrà fixar-se en qui detenta la titularitat de la sobirania per a distingir bàsicament entre la forma democràtica i l’autocràtica . Així, avui en dia l’element més important per a la definir la forma d’Estat és el caràcter democràtic o no de l’Estat perquè actualment l’Estat democràtic inclou els elements de l’Estat de Dret i, amb major o menor mesura, el component d’Estat social molt freqüentment també hi és present. En canvi, en la forma de govern ens fixarem només en un d’aquells elements constitutius de l’Estat: el poder, i vindrà determinada per les atribucions que es fixen pels diferents òrgans superiors de l’aparell estatal i per les seves relacions (bàsicament entre el Parlament i el Govern), així com pel sistema de partits i la configuració de majories i minories.
Dins de la forma d’Estat democràtic s’acostumen a distingir quatre grans formes de govern: el sistema parlamentari, el presidencial, el mixt o semi-presidencial (que s’ha desenvolupat més recentment) i el d’assemblea .
En contrast amb el sistema parlamentari (que explicarem tot seguit), la forma presidencial de govern es basa teòricament en una separació rígida de poders. És la forma que adopta la Constitució dels Estats Units d’Amèrica (1787), i per influència seva molts Estats llatinoamericans. Podríem definir-la en base a 3 grans característiques:
Hi ha eleccions separades per al President de la República i per al Parlament (legitimitat dual), que tenen lloc amb periodicitat fixa i inalterable. La legitimitat democràtica directa del President justifica els seus poders i la independència enfront el Parlament.
No hi ha els elements de col•laboració entre poders propis del sistema parlamentari: el President no necessita la confiança del Parlament (ni per ser elegit ni per mantenir-se) i el Parlament no pot obligar a dimitir el President, i aquest tampoc no pot dissoldre anticipadament les Cambres. Però malgrat aquesta separació teòricament rígida de poders, a la pràctica freqüentment hi ha d’haver col•laboració i sovint hi ha més control per part del Parlament que en el sistema parlamentari. Perquè el President pot vetar lleis (i caldrà una negociació política per evitar-ho), però el Parlament li ha d’aprovar els pressupostos, sense els quals el President no pot governar; a més, en els EEUU el control d’idoneïtat de molts càrrecs que vol nomenar el President impliquen el vist i plau del Parlament. Aquest control i aquesta necessitat de col•laboració encara augmenten més quan el partit majoritari a una o a les dues Cambres no coincideix amb el partit del President.
El President de la República reuneix les funcions de Cap d’Estat i de Cap de Govern (executiu monista), de tal manera que el poder executiu correspon personalment al President, que l’exerceix assessorat per Secretaris i col•laboradors, però no hi ha un Consell de Ministres com a òrgan col•legiat i amb responsabilitat solidària (que és una de les característiques de la forma parlamentària).
El sistema mixt o semi-presidencial (també anomenat d’executiu dual) s’ha anat estenent durant les últimes dècades i el trobem actualment a França, Portugal, Finlàndia, Polònia, Romania, Rússia o Colòmbia (i teòricament en altres països com per exemple Àustria, Irlanda o Islàndia, en què un semipresidencialisme aparent encobreix un parlamentarisme real, fruit d’una mutació constitucional). En aquesta forma de govern es combinen alguns elements típics del sistema parlamentari amb d’altres que l’acosten al presidencial. Les condicions necessàries per a poder considerar un sistema polític com a semi-presidencial són fonamentalment cinc:
Existència d’un poder executiu dual (President de la República i Govern).
Elecció del President de la República per mitjà de sufragi universal directe; hi ha eleccions separades per al President de la República (elegit directament pels ciutadans) i pel Parlament, i per tant pot ser que la majoria presidencial i la parlamentària no coincideixin.
El President de la República té atribuïts amplis poders constitucionals. En el cas francès, el Cap de l’Estat (que no és responsable davant del Parlament però en canvi el pot dissoldre anticipadament) és l’autèntic centre del sistema polític i exerceix importants poders de decisió fins i tot sense necessitat de contrasignatura en alguns supòsits. El dualisme de president i primer ministre es resol mitjançant un repartiment de funcions que permet al president prendre certa distància amb relació als assumptes quotidians.
El President de la República nomena el Primer Ministre i pot presidir el Consell de Ministres.
El Govern és responsable davant del Parlament i necessita per tant la doble confiança del President de la República i del Parlament.
El règim d’assemblea o sistema convencional és una forma de govern en el que el Parlament nomena un comitè (o directori) que fa les funcions de Govern, però amb absoluta subordinació a l’assemblea. No hi ha tampoc un Cap de l’Estrat unipersonal sinó que aquesta càrrec correspon col•legiadament als membres del comitè. La Constitució francesa del 1973 es basava en aquest model assembleari o convencional i està vigent a Suïssa (potser més a la Constitució que a la pràctica perquè el Consell federal no és un mer comissionat de l’assemblea sinó un autèntic òrgan de direcció política).
La forma de govern parlamentària parteix d’una concreció del principi de divisió de poders que es basa en la col•laboració entre el govern i el parlament i es caracteritza per la necessitat d’una permanent relació de confiança entre aquests dos òrgans, de tal manera que l’executiu deriva del poder legislatiu i és responsable davant d’ell. Així, podríem definir sintèticament el sistema parlamentari en base a 4 grans característiques:
El Govern deriva del Parlament i ha de comptar en tot moment amb la seva confiança, que s’expressa generalment mitjançant el vot d’investidura inicial del Govern o del qui el presideix i continua mitjançant el suport parlamentari a l’acció política del Govern al llarg de la legislatura; això comporta que la majoria parlamentària i el govern actuen de mutu acord per a prendre decisions polítiques (una part important de les quals es concretaran en lleis que seran majoritàriament d’iniciativa del Govern).
El Govern és políticament responsable de les seves actuacions davant del Parlament, que té encomanda una funció de control polític sobre el Govern. Si la majoria parlamentària trenca la confiança en el Govern, aquest està obligat a dimitir; els instruments per exigir aquesta responsabilitat política són l’aprovació d’una moció de censura (vot parlamentari de desconfiança) i la denegació d’una qüestió de confiança (el Parlament vota en contra de la sol•licitud de confiança presentada pel govern). A més d’aquests dos mecanismes extraordinaris de control (extraordinaris pel poc ús que se’n fa a la pràctica i per la rellevància de la seva conseqüència: el cessament del Govern), també denominats mecanismes de control-sanció, existeixen diversos instruments de control ordinari (que no suposen el trencament de la relació de confiança entre el parlament i el govern), com són les preguntes i les interpel•lacions al govern, les sessions informatives dels membres del govern, les sol•licituds d’informació i les comissions d’investigació. Aquest segon tipus de control, també denominat control-verificació o control- inspecció, té per objectiu la fiscalització de l’actuació quotidiana del govern i de l’administració, en el doble sentit de limitar els seus possibles excessos i de mostrar a l’opinió pública els seus defectes i les virtuts i alternatives de l’oposició, per tal de poder esdevenir majoria en les següents eleccions.
A més d’aquestes dues característiques fonamentals (el Govern deriva del Parlament i és responsable davant d’ell), també acostuma a ser present en els sistemes parlamentaris la facultat del govern o del seu president o presidenta de dissoldre el Parlament abans que s’acabi la legislatura. Així, el Govern o el seu president o presidenta poden dissoldre anticipadament el Parlament no només si veuen perillar el seu suport parlamentari sinó, a la pràctica, sovint quan considerin que és el millor moment per revalidar o fins i tot ampliar aquell suport.
També acostuma a ser present en els sistemes parlamentaris la distinció entre la figura del cap de l’Estat i la del president o presidenta del govern, que no coincideixen en la mateixa persona. Així, hi ha una separació orgànica entre el Cap de l’Estat (que és una figura bàsicament simbòlica i representativa) i el President del Govern (o Primer Ministre), amb poder executiu i de direcció política. El Govern s’estructura com un òrgan col•legiat que respon políticament de forma solidària davant del Parlament. Tenint en compte la figura del cap de l’Estat, es poden distingir d’unes variants de la forma parlamentària de govern: la monarquia parlamentària (en què el Cap de l’Estat és un Rei o Reina, amb un mandat vitalici i hereditari i irresponsable políticament de les seves poques atribucions) i la República parlamentària (amb un cap de l’Estat elegit -per un parlament generalment ampliat-, amb un mandat limitat i responsable de les seves també poques atribucions). L’Estat espanyol o el Regne Unit de la Gran Bretanya serien exemples de monarquia parlamentària, mentre que Itàlia o Alemanya ho serien de sistema parlamentari amb república. Actualment, tant en una república com en una monarquia parlamentària, el Cap de l’Estat ha esdevingut un element secundari del sistema parlamentari, que ja no forma part de l’executiu i amb unes funcions bàsicament representatives. En una monarquia parlamentària, el president o presidenta del Govern (o algun altre dels seus membres) assumeix la responsabilitat dels actes del Rei mitjançant la contrasignatura.
El sistema parlamentari no es deriva d’una fórmula prefixada o tancada (com succeeix en el cas del sistema presidencial dels Estats Units) sinó que procedeix de l’acumulació històrica i ha estat el resultat d’una evolució a partir dels sistemes preexistents. Així, la forma parlamentària de govern (que va tenir el seus orígens en la monarquia limitada de l’Anglaterra de finals del segle XVII) ha tingut tres grans fases: el parlamentarisme dualista, el monista i el racionalitzat.
En el parlamentarisme dualista els dos centres fonamentals de poder eren el Rei (que participava activament del poder polític) i el Parlament; el Govern havia de disposar de la confiança d’ambdós . A mesura que el Cap de l’Estat va anar perdent bona part del poder polític (cap a finals del segle XIX) es desenvolupà l’anomenat parlamentarisme monista, en el qual el Govern esdevé responsable únicament davant del Parlament; era nomenat president del govern aquell que disposava del suport de la majoria de les cambres, una majoria que sempre tenia la possibilitat d’obligar-lo a dimitir retirant-li la confiança; i el Parlament era –almenys aparentment- la institució més important de l’Estat, l’òrgan predominant, de tal manera que el govern esdevingué un “poder executiu”, que havia de limitar-se a executar les seves ordres. El parlamentarisme monista ha evolucionat des d’una centralitat inicial del Parlament, que tenia a les seves mans grans facilitats per a exigir la responsabilitat política del Govern (característica dels sistemes parlamentaris d’entreguerres) fins a l’actual subordinació al Govern (que és qui realment dirigeix la política), pròpia del parlamentarisme racionalitzat. En aquesta etapa es produeix un fort increment de les clàusules que protegeixen l’estabilitat del Govern i en dificulten la remoció. Al mateix temps, la implantació de l’Estat social ha comportat un gran creixement de l’Administració, que depèn del govern, que juntament a una certa personalització de la política ha comportat un fort protagonisme polític del qui exerceix la presidència de govern. Així, paral•lelament a la pèrdua de pes del Cap de l’Estat, s’ha produït un augment de la importància política i juridicoconstitucional del Cap del Govern o Primer Ministre, fins al punt que molt règims parlamentaris actuals són denominats com a règims de Gabinet o de Primer Ministre. A més, amb l’extensió del sufragi electoral (fins a arribar a esdevenir universal) i el consegüent desenvolupament dels partits polítics, aquests han adquirit també un important protagonisme en les decisions de les cambres i del mateix govern, fins a esdevenir sovint els autèntics protagonistes del sistema polític, al que han donat estabilitat i previsibilitat. Així, malgrat que formalment els sistemes parlamentaris tenen el mateix fonament, tos aquests elements esmentats i especialment la presència de partits forts i disciplinats als parlaments, mitjançant els grups, han canviat la posició dels parlaments i el seu funcionament, i per tant les característiques del règim parlamentari. Les principals decisions parlamentàries són adoptades pels grups i no pels diputats individualment; el parlament ha deixat de ser en bona part l’òrgan decisori que teòricament és per convertir-se sobretot en una instància de mediació entre el govern i els grups que estan a l’oposició i de publicitat de les seves posicions. Perquè malgrat que continua essent decisiva la confiança parlamentària del govern (la seva ruptura comporta la dimissió) en realitat la majoria del parlament i el govern pertanyen al mateix partit o coalició (i tenen sovint un mateix líder que acostuma a ser el president o presidenta del govern), i per tant és el Govern qui impulsa l’actuació de la Cambra i no pas al revés. El diàleg polític real no és entre el parlament i el govern sinó entre el govern (i sovint especialment el qui el presideix) i l’oposició; si la majoria parlamentària i el govern actuen d’acord, l’oposició no té la possibilitat de canviar-lo i la seva activitat de control parlamentari es dirigirà principalment a influir en l’opinió pública per intentar canviar la majoria de la cambra en les properes eleccions. El control parlamentari ha canviat el seu destinatari. El control de l’oposició, de la minoria, no va tant dirigit a intentar el convenciment de la majoria (respecte la conveniència de rectificar) com a aconseguir el convenciment de l’opinió pública respecte de l’existència d‘una opció diferent, millor i possible. L’Oposició, amb molt poques possibilitats d’influir en el contingut de l’acció de govern, pràcticament només té la possibilitat d’utilitzar el Parlament com a caixa de ressonància de les seves crítiques i propostes alternatives. L’acció d’oposició és una acció bàsicament de desgast que va dirigida a aquell que amb la seva decisió té la possibilitat de canviar la situació política, és a dir, la opinió pública convertida en cos electoral. Aquesta circumstància, juntament amb les ja comentades de reforçament del govern (i de la persona que el presideix) i del nou paper dels partits polítics, ha condicionat de forma decisiva l’evolució del sistema parlamentari en l’actualitat, i ja hi ha qui ha parlat d’una nova etapa que han anomenat com a parlamentarisme estructurat. Així doncs, aquest lideratge i preeminència de la Presidència del Govern (juntament amb d’altres factors que ja hem apuntat -tant o més importants- com el canvi de paper del Parlament i una disminució de l’eficàcia dels controls interorgànics en el marc del que hem anomenat democràcia de partits) han propiciat una pràctica del parlamentarisme -o si més no una percepció mediàtica d’aquesta praxis- que l’apropa en alguns aspectes al sistema presidencial. En el parlamentarisme europeu es mantenen formalment les estructures de la forma parlamentària de govern, però s’introdueix una pràctica política presidencialista, passant d’un parlamentarisme de canceller o de primer ministre al que s’ha denominat “parlamentarisme presidencial”. Aquesta presidencialització del règim parlamentari produeix una situació deformada: precisament perquè es tracta d’un presidencialisme encobert, el que acostuma a succeir és que aquest híbrid reuneix els defectes del presidencialisme i del parlamentarisme i cap de les seves virtuts. Així, la connexió (i no separació) entre executiu i legislatiu, pròpia del parlamentarisme queda sense el contrapès (també consubstancial al règim parlamentari) d’una cambra capaç de servir de fre al govern; d’altra banda, la legitimació popular directa de l’executiu i l’autonomia política de la seva actuació, pròpies del presidencialisme, queden sense el contrapès (també consubstancial al règim presidencial) de la separació entre executiu i legislatiu. En síntesi, aquest híbrid (parlamentarisme presidencial) tendeix a convertir-se en una forma de govern que descansa quasi exclusivament en el control electoral i no en el control que resulta de l’equilibri institucional, i es debilita (o es perd) així el sistema de frens i contrapesos en que es basa l’Estat constitucional. Amb la qual cosa es donaria la paradoxa que en aquest tipus de règim parlamentari el legislatiu pugui ser més dèbil i l’executiu més fort que en el règim presidencial.Tots aquests elements que han marcat l’evolució recent del sistema parlamentari els trobem presents en major o menor mesura a Catalunya (a l’ordenament jurídic o a la pràctica parlamentària). Així, malgrat que el Parlament és la màxima representació de poble de Catalunya i que aprova les lleis i els pressupostos i que nomena i pot fer cessar el president o presidenta de la Generalitat, la majoria parlamentària s’orienta de manera sistemàtica cap a la direcció que marca la Presidència de la Generalitat, i l’oposició s’ha de conformar a presentar-hi alternatives (sobretot de cara a l’electorat), i com a molt a introduir petits canvis en les lleis, si la majoria els accepta. Naturalment, la relació de forces entre el Govern i l’oposició també depèn de l’existència o no de majoria absoluta a la Cambra. Però en qualsevol cas, l’ordenament català -molt més que d’altres- reforça la preeminència del president o presidenta .
Malgrat la preeminència que l’ordenament jurídic català dóna al president o presidenta, en funció de les circumstàncies polítiques i personals, la seva posició pot oscil•lar des d’un lideratge fort (que relegui a la resta de membres del Govern a un nivell secundari de mera execució de la seva política) fins al paper de simple moderador d’interessos contraposats, que es limita a composar i equilibrar les forces de diferent signe que conflueixen en el Govern.Així, l’aspecte normatiu predisposa decisivament els poders reals de direcció de la Presidència quan, per exemple, s’estableix una investidura parlamentària només del President o Presidenta amb el “seu” programa, se li encomana la direcció i coordinació de l’acció del Govern i se li atorga la facultat –jurídicament no condicionada- de nomenar i separar lliurement a la resta de membres del Govern, la presentació d’una qüestió de confiança o la dissolució anticipada del Parlament. El President o Presidenta encapçala el Govern fins i tot abans que aquest existeixi; el Govern és l’òrgan encarregat de desenvolupar el programa del President o Presidenta, convertint-se sovint tant sols en una prolongació de la seva figura i actuació. En el cas català, al igual que a la resta de CCAA (i de manera semblant a les regions italianes i als Landër alemanys), a tots aquests elements se n’ha d’afegir un altre que analitzarem més endavant: el “plus” de representativitat que li atorga ser el suprem representant de la Comunitat Autònoma, que difumina una de les tradicionals diferències entre els dos principals sistemes de govern, reforçant aquesta tendència “presidencialista” present en l’actualitat en molts sistemes parlamentaris. En definitiva, ens trobem davant d’una de les variants del règim parlamentari que més preeminència dóna al President-Cap del Govern –tant en relació amb el Parlament com en relació amb els altres membres de l’executiu- i que més protecció atorga als governs minoritaris, per la conjunció de diversos elements: possibilitat d’investidura parlamentària amb només majoria simple, qüestió de confiança que es pot superar també amb només una majoria simple i configuració d’una moció de censura constructiva que només enderroca el Govern si el Parlament aconsegueix majoria absoluta.
