TEMARI
TEMA III: EL PARLAMENT DE CATALUNYA
1. Síntesi del tema
2. El Parlament i el sistema parlamentari a Catalunya
2.2. El sistema electoral i el sistema de partits polítics a Catalunya.
2.2.1. El sistema electoral.
L’Estatut remet a una llei del Parlament per a regular el règim electoral (art. 56.2 ), però estableix una majoria reforçada per a la seva aprovació: dues terceres parts dels diputats (la mateixa majoria que es requereix per aprovar una proposta de reforma de l’Estatut). Aquesta llei electoral catalana, pendent des de 1979, no ha estat encara aprovada, i Catalunya és l’única Comunitat Autònoma que encara no té una llei electoral pròpia. La manca d’una llei electoral catalana ha comportat que s’apliquessin a les eleccions al Parlament de Catalunya les normes que regulen les eleccions al Congrés dels Diputats contingudes a la Llei orgànica 5/1985, del règim electoral general (LOREG). Malgrat que finalment s’aprovi la llei electoral catalana, la LOREG es continuarà aplicant a les eleccions legislatives catalanes perquè una part de les seves prescripcions tenen la condició de normes d’aplicació general, és a dir, normes que han de ser aplicades a tots el processos electorals (estatals, autonòmics, locals i europeus). Aquestes normes fan referència bàsicament a la definició del dret de sufragi, l’administració electoral, al cens electoral, als requisits generals de la convocatòria d’eleccions, al procediment de presentació de candidatures, a la campanya i propaganda electorals, al recurs contenciós electoral, a les despeses i les subvencions electorals i als delictes i infraccions electorals (DA1a, paràgraf 2, LOREG). Malgrat aquest llarg llistat de matèries que segons la LOREG correspon regular-les a l’Estat, la futura llei electoral catalana té encara un ventall prou ampli de qüestions a determinar: la fórmula electoral, la forma de vot, el llindar o barrera electoral, la configuració de la Junta Electoral de Catalunya, el nombre de diputats que formen el Parlament i quines són les circumscripcions electorals (essent aquesta última qüestió un dels elements que més ha dificultat el consens entre les forces polítiques).
Podríem definir el sistema electoral com el conjunt d’elements normatius i sociopolítics que configuren el procés de designació de titulars de poder, quan aquest procés es basa en preferències expressades pels ciutadans d’una determinada comunitat política . D’aquesta definició es dedueix que per a procedir a una anàlisi completa de qualsevol sistema electoral cal adoptar una doble perspectiva, jurídica i politológica.
D’una banda, cal una perspectiva jurídica, perquè una part dels elements del sistema electoral estan continguts en normes jurídiques; normes constitucionals o estatutàries, però també administratives o penals, que constitueixen les “regles de joc” que han experimentat una més gran formalització. Per alguns autors, els elements del sistema electoral expressats en normes jurídiques és el que podríem denominar el dret electoral. Però cal tenir en compte que el contingut del dret electoral varia al llarg dels anys i en els diferents països; per exemple, avui en dia a l’estat espanyol es regula amb detall les campanyes electorals, el finançament de les despeses, la forma del vot, etc., aspectes que en altre temps i avui en dia en alguns altres llocs es deixen en mans dels actors polítics com a pràctiques discrecionals. Però aquesta formalització jurídica d’alguns elements del sistema electoral que constatàvem que s’ha produït, no esgota per sí sola tot el contingut del sistema electoral. Altres elements importants del sistema ens passarien desapercebuts si no adoptéssim també una perspectiva politológica. Són els elements que resulten de l’experiència acumulada pels actors que operen en l’escenari electoral: partits, candidats, els propis votants. Les seves conductes segueixen pautes relativament estables condicionades per l’acció de les normes electorals i per la influència d’altres factors, com ara el mapa i l’estructura dels partits, la cultura política dominant i les seves subcultures, una determinada distribució dels recursos (financers, mediàtics i organitzatius) necessaris per intervenir en el procés electoral.
Segons remarquen els professors Josep Maria Vallès i Agustí Bosch, aquesta doble cara del sistema electoral és el que explica que normes legals pràcticament idèntiques no acompleixen les mateixes funcions ni produeixen els mateixos efectes quan es combinen amb realitats sociopolítiques diferents. Així per exemple, Gran Bretanya, Canadà, Estats Units, la Índia i Sri Lanka comparteixen uns components normatius del sistema electoral molt semblants; però integrats amb elements sociopolítics molt diferents acaben configurant processos electorals molt poc comparables en aspectes fonamentals. Entre aquests elements sociopolítics caldria tenir en compte el nivell cultural, de benestar, l’estructura social (estratificació social, classes socials, ètnies, religions, grups de pressió, antagonismes socials), el sistema parlamentari o presidencial, la forma d’organització territorial en Estat unitari o compost, nombre i mida dels partits, i distància ideològica entre ells, etc., etc.En aquesta assignatura ens centrarem bàsicament en els elements normatius i encara només en alguns dels més importants. Podríem distingir dos grups d’entre els diferents elements normatius que integren un sistema electoral: 1) Els que més directament s’orienten a garantir l’expressió lliure i igual del vot (capacitat electoral activa i passiva, la formació del cens, la naturalesa de la instància que tutela el procés electoral, el finançament de partits, etc); i 2) els elements que de manera més directa estan relacionats amb la conversió de les preferències dels electors en escons: definició i magnitud de les circumscripcions, la forma del vot, la barrera electoral i fórmula electoral. Com que en d’altres assignatures (bàsicament a les de Dret constitucional) ja s’ha fet referència als del primer grup, en les pàgines següents analitzarem alguns dels elements normatius més importants dels que formen part del segon grup (els que de manera més directa estan relacionats amb la conversió dels vots en escons) i que coincideix que són els que ha de regular la futura llei electoral catalana:
El nombre i la magnitud de les circumscripcions:
Un circumscripció electoral és la unitat presa com a base per a assignar els escons.
Per a ser més precisos també es podria definir com el col•lectiu d’electors (generalment assentats en un territori concret) sobre els quals es realitza l’operació d’assignació dels escons entre les diferents candidatures. També s’acostuma a denominar districte electoral, especialment quan és una demarcació electoral que només elegeix un representant. Però el fet que la circumscripció tingui habitualment una base territorial no implica que sempre hagi de ser així. De fet hi ha circumscripcions que no estant assentades en cap territori concret, com per exemple les circumscripcions ètniques a Nova Zelanda, la circumscripció per a emigrants a Portugal, o les antigues circumscripcions universitàries a Anglaterra. Però la pràctica dominant és la circumscripció com a unitat territorial .
La magnitud de la circumscripció és el nombre d’escons dels quals disposa aquella circumscripció per a assignar-los entre les diferents candidatures. Aquest és l’element més important (juntament amb la fórmula electoral) per a determinar la proporcionalitat del sistema electoral (que és una exigència de la Constitució, art. 152.1, i de l’Estatut, art. 56.2). Actualment, a Catalunya la circumscripció electoral és la província (DT4a de l’EAC del 1979, disposició vigent en virtut del que preveu la DT2a de l’EAC del 2006), però res impedeix que la llei electoral catalana estableixi altrament.
En el procés d’elaboració de l’Estatut del 2006 el debat sobre les circumscripcions fou un dels més polèmics, de manera semblant al que ja va succeir el 1979, i la manca final de consens va comportar mantenir vigent la DT4a de l’EAC del 1979 i que l’article 56 de l’EAC del 2006 no faci cap esment de la circumscripció, deixant totes les possibilitats obertes sense condicionar la futura llei electoral.
Dels 135 escons que integren el Parlament de Catalunya, actualment 85 són elegits a la circumscripció de Barcelona, 17 a la de Girona, 15 a la de Lleida i 18 a la de Tarragona. La magnitud relativament elevada de les circumscripcions electorals produeix un grau moderat de proporcionalitat entre els vots i els escons obtinguts per les forces polítiques, superior, en tot cas, al de les Corts Generals. Tanmateix, degut a la gran diferència poblacional entre Barcelona i les altres tres províncies (que ja existia el 1979 però que encara s’ha incrementat més amb els anys), l’actual normativa “penalitza” la província de Barcelona i la deixa subrepresentada, mentre que a la resta de circumscripcions hi ha una clara situació de sobrerepresentació.
Exemple:
A Barcelona, amb un 76% de l’electorat de Catalunya, li correspondrien 102 escons dels 135, i només n’obté 85, mentre que Lleida, amb un 6% dels votants només ni pertocarien 7 i en canvi n’elegeix 15.
La futura llei electoral haurà de decidir si canvia aquests desajustos en benefici d’una major proporcionalitat, però assegurant el que també és una exigència constitucional (art. 152.1 CE) i estatutària “la representació adequada de totes les zones del territori de Catalunya” (art. 56.2 EAC).
La fórmula electoral:
La fórmula electoral és el procediment de càlcul utilitzat per traduir els resultats electorals de cada circumscripció a una distribució d’escons parlamentaris entre les candidatures concurrents . El procediment per convertir els vots en escons.
Hi ha fonamentalment dues famílies de fórmules electorals: les majoritàries i les distributives (sovint denominades proporcionals). Les fórmules majoritàries parteixen de la idea que la candidatura que obté més vots en una circumscripció es queda amb l’escó o els escons que es disputen. El nom de fórmules majoritàries prové del fet que sempre és la majoria qui s’endú tots els escons de la circumscripció. Habitualment aquestes fórmules s’apliquen a circumscripcions uninominals (escullen un sol escó), però també es poden aplicar a les plurinominals. D’altra banda, les fórmules distributives parteixen de la idea que els escons d’una circumscripció s’han de distribuir entre les candidatures concurrents d’acord amb els vots obtinguts per cada una. La pretensió principal de les fórmules distributives és que el resultat final de la distribució d’escons assoleixi un alt grau de proporcionalitat (és a dir, una gran aproximació entre el percentatge d’escons de cada partit i el seu percentatge de vots), per la qual cosa sovint han esta anomenades (no molt correctament) fórmules proporcionals.
Tal com remarca el professor Agustí Bosch, aquesta denominació és equívoca perquè no bateja la fórmula pel mecanisme essencial que utilitza, sinó per un pretensió incerta. En efecte, és important veure que, si bé la pretensió de proporcionalitat pot veure’s complerta, també pot veure’s frustrada per l’acció d’altres factors (per exemple circumscripcions petites, llindars alts, etc.). Segurament els conceptes queden més clars si es denomina les fórmules per allò que fan (distribuir la representació) i no pas per allò que pretenen (assolir la proporcionalitat). En aquest sentit, alguns experts han distingit encertadament entre proporcionalitat en els procediments i proporcionalitat en els resultats. Les fórmules distributives garanteixen un procediment proporcional (la distribució del escons), però preses aïlladament no poden garantir la proporcionalitat dels resultats. El que sí pot denominar-se proporcional o no és el conjunt d’un sistema electoral, i ho serà més o menys en funció del grau de proporcionalitat que assoleixi en conjunt, no pas merament per la fórmula que utilitzi.
Com hem vist, per mandat constitucional (art. 152) i estatutari (art. 56.2), en les eleccions al Parlament de Catalunya, la fórmula electoral ha de ser proporcional, però la futura llei electoral catalana pot optar entre diferents fórmules dins del que és la família de les fórmules distributives (o proporcionals). A causa de la remissió de la DT4a.5 de l’EAC del 1979, fins ara en totes les eleccions s’ha utilitzat la denominada fórmula d’Hondt (que és coneguda amb el nom del seu creador), prevista per a les eleccions al Congrés dels Diputats (i escollida també per totes les 16 CCAA que tenen llei electoral pròpia). Una fórmula que perjudica a la pràctica els partits petits, a diferència d’altres fórmules proporcionals (Sainte-Laguë o Sainte-Laguë modificada, que afavoreixen els petits; o el mètode Imperiali, que afavoreix els grans).
D’altra banda, tradicionalment s’ha criticat les fórmules electorals distributives perquè es consideren que fan augmentar la fragmentació del sistema de partits, i una gran fragmentació dificultaria l’existència d’un partit amb majoria absoluta que pugui formar govern tot sol o complicaria fins i tot la formació de pactes de govern suficients per a governar en coalició, ja que requereix un nombre major de signataris. Però si bé és cert que hi ha una relació empírica entre el nombre de partits parlamentaris i la durada dels governs, també és cert que el bipartidisme no té perquè ser sempre i en tot lloc una font d’estabilitat (per exemple a Irlanda del Nord), i en canvi la fragmentació propiciada per sistemes de representació proporcional pot haver generat inestabilitat a societats conflictives com la República de Weimar, però també ha refermat l’estabilitat de societats consensuals com els Països Baixos.
La barrera legal o llindar de representació:
Com hem vist, l’aplicació de fórmules distributives pot anar associada a una elevada fragmentació del sistema de partits. Per tal d’impedir que una multitud de grups amb un suport electoral molt petit accedeixin al Parlament, molts sistemes electorals exigeixen a les candidatures un percentatge mínim de vots per a poder prendre part en l’assignació d’escons. Aquest nombre mínim de vots que cal que tinguin les forces polítiques concurrents per a entrar en el repartiment d’escons es denomina barrera o llindar electoral.
Actua com un mecanisme de “contrapès” a les fórmules distributives. Així, la barrera electoral assegura que les forces polítiques (partits, federacions, etc.) que obtinguin representació comptin amb un suport mínim del Cos electoral, i al mateix temps intenta evitar que es fraccioni excessivament el Parlament, problema que ja hem vist que alguns autors consideren que constitueix el principal defecte dels sistemes proporcionals i pot desembocar en la formació de governs poc estables. Els llindars alts solen propiciar l’aparició del fenomen del denominat vot útil, que desencoratja el vot per als partits petits, de manera que pot acabar provocant una reducció dels partits que es presenten a les eleccions; juntament amb això, els llindars alts acostumen a estimular l’establiment de coalicions preelectorals perquè els dirigents dels partits petits sovint opten per aquesta estratègia per a intentar superar el llindar legal.
D’acord amb la LOREG, la barrera electoral s’ha establert només a les eleccions al Congrés de Diputats (un 3% dels vots vàlids) i a les municipals (un 5% dels vots vàlids); a les autonòmiques les previsions contingudes a les respectives lleis electorals són més diverses, però majoritàriament opten per un 3% o un 5% també dels vots vàlids. A Catalunya, un cop més a manca de llei electoral pròpia, s’aplica la previsió de la LOREG i el repartiment d’escons s’efectua exclusivament entre les candidatures que han obtingut un mínim del 3% dels vots vàlids. A la província de Barcelona l’aplicació d’aquest mecanisme ha deixat sense escó a algunes candidatures que l’haguessin obtingut sense la barrera electoral. Però el Tribunal Constitucional ha admès expressament i reiteradament la constitucionalitat d’aquest mecanisme . D’altra banda, cal tenir present que un partit pot haver superat la barrera legal i quedar-se igualment sense cap escó; el percentatge de vot amb el qual un partit aconsegueix el seu primer escó s’anomena llindar efectiu (i depèn dels resultats dels altres partits i de la concentració del vot, però també del nombre d’escons que s’elegeixin a la circumscripció, de la fórmula electoral i del llindar legal).
La forma de vot:
La forma de vot és l’operació física que ha de realitzar el votant per exercir el sufragi. Tal com subratlla el professor Agustí Bosch, es podria pensar que el fet que el votant marqui un nom en una papereta, o els ordeni o esculli una llista ja impresa de noms és una formalitat merament accidental; però l’experiència ha demostrat que la forma de vot pot produir conseqüències importants sobre el procés electoral i sobre els seus resultats . Principalment, hi ha tres formes de vot (tot i que de cada una hi ha algunes variants): el vot personalitzat (on el votant marca el nom del candidat que prefereix), el vot de llista (on el votant escull una candidatura presentada per un partit) i el vot preferencial i transferible (on el votant ordena els candidats de més a menys preferit, i si la primera preferència d’un votant no és aprofitable –per alguna eventualitat que la fórmula utilitzada ja especifica- el vot es transfereix automàticament als candidat que aquell votant ha col•locat en la segona preferència, i així successivament fins que el és aprofitat per un candidat escollit per l’elector).
El vot preferencial és probablement la forma de vot més elaborada i per tant la més complexa, però és la que permet explicitar millor les preferències dels electors, d’un manera més precisa i complerta. Tot i així, a la pràctica, els electors no en fan ús: la gran majoria dels electors solen establir una ordenació de preferències exactament idèntica a la que els suggereix el seu partit preferit. Aquesta forma de vot elimina el vot útil (la tendència a votar una candidatura que no és la preferida amb la intenció d’evitar un mal major). En canvi, el vot personalitzat és el més simple (i el que històricament es va utilitzar primer) i permet que l’elector no només triï un partit sinó precisar la persona que vol que ocupi el càrrec; contràriament al que sovint s’afirma, el vot personalitzat no té conseqüències ni positives ni negatives sobre la proporcionalitat, sinó que la baixa proporcionalitat d’alguns sistemes que l’utilitzen no és pas el resultat de la forma de vot sinó que és conseqüència de la fórmula i de les circumscripcions que estan establertes. Finlàndia seria un exemple de sistema electoral que aconsegueix una alta proporcionalitat amb vot personalitzat. El vot de llista (també denominat vot d’acceptació perquè el votant accepta una proposta que ja ve establerta pel partit) presenta un avantatge que sovint s’oblida i és que els partits poden aprofitar el fet que les llistes són un conjunt indestriable de noms per confeccionar-les segons criteris complementaris a la mera popularitat electoral dels candidats. Així, hi ha la possibilitat d’equilibrar les llistes per aconseguir representació de grups altrament marginats (dones, joves, minories ètniques, etc). També es pot aprofitar per constituir grups parlamentaris més coherents, introduint per exemple experts útils a la tasca parlamentària que potser serien poc atractius electoralment, o es poden intentar evitar grups dividits ideològicament; ara bé, també és cert que a la pràctica els criteris de confecció de llistes no sempre són tan lloables, que l’aparell del partit té capacitat per infiltrar-hi candidats amb mèrits dubtosos (però de gran fidelitat al líder o a l’aparell burocràtic del partit). En qualsevol cas, el vot de llista ordinari (també denominat de llista tancada i bloquejada) sovint és criticat per poc democràtic perquè no permet que el votant modifiqui de cap manera una llista de candidats prèviament confeccionada pels partits. Hi ha dues variants del vots de llista ordinari que pretenen solucionar aquest problema: la llista no bloquejada i la llista oberta. En la llista no bloquejada l’elector pot esmenar la llista presentada pel partit, ja sigui eliminant un candidat, expressant preferència per algun d’ells o reordenant la llista al seu gust, però no pot introduir noms que no figurin a la llista del partit, de manera que continua votant per un sol partit. El vot de llista tancada però no bloquejada, que incorpora elements personalitzants al vot de llista ordinari, pot afectar decisivament la cohesió dels partits (perquè els candidats estaran interessats a competir entre ells) i propicia que els candidats desenvolupin més lligams a l’exterior del partit (en les circumscripcions petites preocupant-se més de la feina del districte i dels interessos d’aquells ciutadans, i en les circumscripcions grans desenvolupant lligams amb grups d’interès, associacions o mitjans de comunicació). El vot de llista oberta permet a l’elector eliminar un o diversos candidats de la llista i substituir-los per candidats d’altres llistes o per candidats independents. L’elector, doncs, pot efectuar una barreja de candidats de la llista i de fora de la llista, allunyant-se molt del que és vot de llista ordinari.
Actualment, seguint les previsions de la LOREG per al Congrés dels Diputats, la forma de vot a les eleccions al Parlament és el vot de llista ordinari, és a dir, llistes tancades i bloquejades, de manera que l’elector no pot alterar ni els noms ni l’ordre dels candidats presentats pels partits. Però com hem remarcat en diverses ocasions, la llei electoral catalana també haurà de decidir si canvia o no aquesta forma de vot.
