III. L’acció exterior de la Generalitat.
1.- Què és l’acció exterior?
El capítol III del títol V de l’EAC
està dedicat a l’acció exterior de la Generalitat, entesa com un
actuació de projecció exterior en exercici de les seves
competències, que no afecta la competència en matèria de
relacions internacionals (art. 149.1 3ª CE), que correspon
en exclusiva a l’Estat.
Cal separar per tant les dues competències. La projecció
exterior de la Generalitat s’expressa en l’aplicació dels
tractats internacionals quan la Generalitat té competències per
raó de la matèria (reconegut des de bon començament per la
jurisprudència constitucional
STC 44/1982, de 8 de juliol) o
quan obre una oficina comercial i cultural a l’estranger. Aquest
darrer supòsit va plantejar problemes quan el Govern basc va
obrir una oficina a Brussel•les. La
STC
165/1994 de 26 de maig, resol el conflicte de competències
plantejat per l’Estat i obre la porta perquè les comunitats
autònomes puguin portar a terme activitats de relleu
internacional. S’entén que les relacions internacionals
reservades a l’Estat per l’art. 149.1.3ª fan referència als
estats com a subjectes de dret internacional per tal de
concertar tractats internacionals o exercir la representació
diplomàtica. Deixant de banda aquesta reserva de l’Estat, les
comunitats autònomes poden exercir el que s’anomena “acció
exterior”.
Podem parlar de cinc aspectes, en els quals la Generalitat pot
actuar, en exercici de les seves competències, i amb una
projecció exterior:
a) La participació de la Generalitat en la
formació de la voluntat de l’Estat quan aquest signi un tractat
internacional
Deixant de banda el ius contrahendi o
treaty-making power, és a dir la celebració de tractats
internacionals que només poden ésser signats pels estats,
res impedeix que hi hagi una fase de decisió prèvia interna,
on pot intervenir la Generalitat. Així, l’EAC ha
previst tres mecanismes perquè la Generalitat faci
sentir la seva veu: el dret a rebre informació quan l’Estat
celebri un tractat internacional que afecti les competències
de la Generalitat (art. 196.1), la participació de
representants de la Generalitat en les delegacions
negociadores espanyoles (art. 196.2) i la sol•licitud al Govern de l’Estat perquè aquest conclogui un tractat
internacional quan afecti competències autonòmiques (art.
196.3).
b) L’execució dels tractats internacionals
En l’àmbit intern, l’execució dels
tractats internacionals ha de correspondre a l’ens que
tingui la competència; si és el cas, la Generalitat. Ara bé,
en cas d’incompliment sempre serà l’Estat espanyol qui
tindrà la responsabilitat internacional, i hauria d’exigir
després la responsabilitat interna, per la via del conflicte
negatiu de competències o l’execució estatal forçosa de l'
art.
155 CE, malgrat que aquestes solucions no son gaire
factibles a la pràctica.
c) Acords de col•laboració
L’art. 195 EAC estableix: “La
Generalitat, per a la promoció dels interessos de Catalunya,
pot subscriure acords de col•laboració en l’àmbit de les
seves competències. Amb aquesta finalitat, els òrgans de
representació exterior de l’Estat han de prestar el suport
necessari a les iniciatives de la Generalitat”. La
naturalesa d’aquest acords de col•laboració no és la dels
tractats internacionals, que com hem vist, només pot
subscriure l’Estat. No poden generar obligacions de dret
internacional, i l’Estat hauria de donar el seu suport en
aplicació del principi de lleialtat institucional, i d’allò
que disposa
l’art. 36.7 de la LOFAGE.
d)Actuacions exteriors de diferent signe
La Generalitat pot realitzar actuacions
directes a l’exterior i així l’EAC fa referència a diversos
supòsits: establir llaços culturals i lingüístics amb
comunitats i territoris que comparteixin llengua, cultura i
història (art. 6.4 i art.
12 EAC); participar en organismes
internacionals d’interès per a Catalunya, amb especial
referència a la UNESCO, d’acord amb la normativa
corresponent a cada cas (art. 198 EAC); projecció exterior
d’organitzacions catalanes (art.200 EAC), entre les quals
destaquen les seleccions esportives catalanes; la cooperació
interregional, transfonterera i al desenvolupament (art. 197
EAC).
En el darrer dels supòsits cal fer esment de l’Assemblea de
les Regions d’Europa (ARE), associació regional europea,
creada el 1984, per defensar els interessos d’aquest àmbit
territorial davant les institucions europees. També és
destacable el grup de treball “Quatre Motors d’Europa”, (Catalunya,
Llombardia, Roine-Alps i Baden-Württemberg) que defensa
aspectes comuns en diversos àmbits, en especial relatius a
la ciència, cultura i tecnologia.
En el marc del Consell d’Europa s’integra el “Congrés de
Poders Locals i Regionals”, que emet dictàmens i informes.
També dins d’aquell organisme s’aprovà el 1980 el “Conveni
marc sobre cooperació transfonterera entre entitats
territorials”, que l’Estat espanyol ratificà el 1990. Un
tractat concret aprovat a l’empara del conveni marc és el
tractat entre Espanya i França que permet la cooperació
transfonterera entre les regions franceses d’Aquitània,
Migdia-Pirineus, Llenguadoc-Rosselló, i els departaments,
municipis, i altres demarcacions establertes en el territori
d’aquestes regions, i per part espanyola les comunitats
autònomes del País Basc, Navarra, Aragó i Catalunya, així
com les diverses demarcacions territorials dins el seu àmbit.
Les diverses entitats implicades poden formalitzar convenis
per gestionar equipaments o serveis comuns. S’aplica el
dret espanyol o el dret francès segons que especifiqui el
conveni. El Real Decret 1317/1997, d’1 d’agost, regula el
procediment de formalització de convenis transfonterers, el
qual exigeix a la Generalitat o a qualsevol comunitat autònoma, la comunicació prèvia a l’Administració General de
l’Estat dels projectes de convenis i la publicació posterior
al BOE.
e) La cooperació al desenvolupament
El preàmbul fa referència a la
construcció d’un ordre mundial més pacífics i just, i el
text articulat de l’EAC estableix que la Generalitat ha de
realitzar accions de cooperació al desenvolupament (art.
51.2 i art.
197.3), preocupació que ja havia estat regulada
a la Llei 26/2001, de 31 de desembre, de cooperació al
desenvolupament. El 2003 es va crear l’Agència Catalana de
Cooperació al Desenvolupament. El foment de
la pau s’estableix també com una finalitat de l’actuació de
la Generalitat, a l’art
51 EAC, i per això es va aprovar la
Llei 21/2003, de 4 de juny, de foment de la pau.